党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，明确了21世纪头20年我国经济建设和经济体制改革的主要任务。“十一五”时期，是全面建设小康社会承前启后的关键时期，“十一五”规划，是全面建设小康社会的第一个五年规划。编制并实施好这一规划，意义十分重大。

    一、 编制好“十一五”规划是实现全面建设小康社会目标的需要

    研究和编制“十一五”规划，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，抓住未来20年我国经济社会发展的重要战略机遇期，迎接挑战，战胜困难，加快发展；要紧紧围绕全面建设小康社会的宏伟目标，促进经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实；要按照立党为公、执政为民的要求，把人民的根本利益作为编制规划的出发点和归宿，树立以人为本的规划理念，以人为本，协调发展。要注意把握好以下原则：

    一是统筹考虑经济与社会的协调发展。编制好“十一五”规划，首先要树立正确的发展观，要改变GDP第一、增长速度第一等过于看重GDP及其增长的思想方法。要把扩大就业、提高人民的生活水平；把给人民提供更多的受教育的机会，满足人民对知识、文化的需求，把增进人民的社会福利，提高人民健康水平；把增强社会安全感，加强防灾减灾能力等放到重要位置，努力改变经济发展与社会发展“一条腿长、一条腿短”的状况。改变这种状况，需要解决许多体制问题、政策问题，但首先在规划中就要改变，引导各方面转变发展观，丰富和深化对“发展”的准确认识和全面理解。

    二是统筹考虑城乡的协调发展。由于长期以来，我国实行城乡分割的体制，城市与农村在经济发展、人民生活，特别是公共服务水平方面存在巨大的差距。最近几年，重视了农业、农村、农民问题，并做了大量工作，但在开发区建设、农业产业化、小城镇建设、农民工进城等方面，也屡屡出现损害农民利益的现象。要充分认识到，农业、农村、农民的问题不解决，全面建设小康社会的目标就不能实现。解决农业、农村、农民问题，必须统筹城乡经济社会发展，力争在“十一五”期间使城乡居民在收入水平、生活水平和公共服务方面的差距有所缩小。

    三是统筹考虑地区的协调发展。“十五”时期，实施了西部大开发战略。几年来，西部地区经济社会发展步伐加快，特别是基础设施和生态环境得到改善，为进一步加快发展奠定了很好的基础。但也要清醒地看到，缩小地区间经济社会发展差距，是一个长期的战略性课题，一个5年或者10年不可能从根本上解决问题。许多发达国家，至今也没能完全解决地区差距问题。“十一五”期间，要继续实施西部大开发战略，把促进中西部地区的加快发展，促进老工业基地的调整与振兴放到重要位置。缩小地区差距，不是要求所有落后的省区、落后的市县，不顾本地实际盲目增加GDP总量。缩小地区差距，主要是缩小地区间人均GDP的差距，更要缩小人民生活水平和公共服务等方面的差距。在研究“十一五”规划时，既要研究如何增加GDP总量，也要重视研究人口、人口流动、农民工跨地区就业等问题。

    四是统筹考虑人与自然的协调发展。随着经济的快速增长和人口的增加，我国能源、水资、土地资源、矿产资源相对不足的矛盾越来越尖锐，生态破坏和环境污染问题也十分严重。我们要抓住战略机遇期，加快发展，但决不能以破坏资源、牺牲生态环境为代价，决不能以牺牲子孙后代的生活条件为代价。编制规划，必须有前瞻性、全局性的战略思维。不仅要考虑5年、10年，也要考虑20年、甚至50年；不仅要考虑人的需要，也要遵循自然的规律，在处理人与自然的关系问题上，不能不顾实际地讲“人定胜天”，而要更多考虑如何遵循规律、顺其自然。

    五是统筹考虑发展与改革。编制“十一五”规划，要全面贯彻落实党的十六大和即将召开的党的十六届三中全会的精神，在规划内容中，把发展与改革更紧密地结合起来。需要强调的是，统筹考虑发展与改革，还要注意在规划编制中，分清政府调控与市场机制作用的界线。凡是市场机制已发挥配置资源基础性作用的领域，要进一步放开放活，不要再通过编制和实施规划去指导、预测甚至干预。编制规划的领域和规划内容，应集中于确需政府承担公共服务职责，以及弥补市场自发性、盲目性和滞后性的领域。要改变“全能政府”的观念，树立“有限政府”的理念。统筹考虑发展与改革，还要注意改变规划编制中重国内、轻国际，对国际国内两个市场缺乏统筹考虑的方法。要从经济全球化趋势不断增强和我国已加入世界贸易组织的形势出发，充分考虑国际国内两种资源、两个市场，深入研究国际上经济、技术发展趋势和规律，把国内经济与国际经济结合起来进行统筹考虑。此外，研究编制“十一五”规划，还要处理好两个方面的关系：一是要处理好5年与15年的关系。全面建设小康社会是到2020年的目标。“十一五”规划，既要对此有一个总体的考虑，也要规划好今后5年，要通过“十一五”规划，把全面建设小康社会的目标分阶段、具体化、衔
接好。二是要处理好统筹兼顾与突出重点的关系。这是五年规划编制中都要强调，但又都很难处理的一对矛盾。“十五”计划，试图通过在《纲要》基础上再编制政府组织实施的重点专项规划的方式解决这一问题，但从效果看，突出重点的问题还是没有解决好。

    二、编制好“十一五”，规划必须扎扎实实地做好前期工作

    “十一五”规划编制的前期工作主要内容有：一是研究国民经济和社会发展面临的重大问题；二是分析预测宏观调控目标和主要领域的发展目标并预测相关指标、三是分析论证需要政府组织实施的重大工程。最后的成果是提出“十一五”期间国民经济和社会发展的基本思路，上报国务院和中央“建议”起草小组。为使“十一五”规划更好地发挥统一思想，深化认识，凝聚共识的重要作用，有必要进一步加强规划编制过程，早准备、早安排、早研究。

    一是有利于理清发展思路，思路清楚了，规划才能水到渠成。编制规划要先理清思路，这是编制最近几个中长期规划的基本做法。从实践看，是一条成功的经验，编制“十一五”规划时仍要坚持。“十一五”期间的任务重大而艰巨。比如，到2010年要实现GDP比2000年翻一番的目标，靠什么来带动，是靠外需，还是靠内需、要靠内需，是靠投资还是靠消费、要靠消费，就要在解决就业、“三农”等问题上有突破。但如何突破，途径是什么，需要进行哪些方面的体制变革和机制创新，需要政府干什么，中央政府干什么，地方政府干什么等。只有把这类重大问题分析透、研究透，思路清楚了，规划才能水到渠成。

    二是有利于科学民主决策，形成共识，保障规划内容的科学性。国务院领导同志多次强调要实行决策的科学化、民主化。规划编制过程也应成为一个发扬民主、科学决策的过程，特别是在社会主义市场经济条件下，规划编制过程具有更深刻的意义，要把编制过程成为使社会各界了解规划、认知规划和实践规划的社会基础。所以，在这个意义上，规划的编制过程比规划文本本身可能更重要，一部法律。要履行严密的程序。才能保证其严肃性、权威性；一个重大工程。要经过十几年甚至几十年的反复比选论证；一个好的规划。也必须经过前期研究、广泛征求意见、科学论证，这些。都要有充裕的时间来保证。

    三是有利于衔接协调好各级各类规划。形成功能清晰、相互配合的规划体系，“十一五”规划是一个体系。从行政层级上，由国家规划、省级规划、市县级规划组成；从对象和功能上。由总体规划、专项规划、区域规划组成，这么多规划。如果各自独立、互不衔接、甚至相互冲突。不仅不会起到应有的作用。反而会使企业等市场主体不知所措。甚至会对经济社会发展起阻碍和破坏作用，在社会主义市场经济条件下。规划衔接是非常必要的。是保障规划科学性和有用性的一个非常重要的环节，编制“十五”计划时，也强调了规划衔接。但由于各方面规划完成的时间过于集中。加之人手有限。对规划衔接的思路还不是很清晰。在编制“十一五”规划时。一定要做好规划衔接工作。具体的衔接方法、衔接内容等可以再研究，但早动手，才能保障规划衔接的时间。

    三、编制好“十一五”规划需改革规划体制

    改革开放以来，我国对规划体制进行了许多改革，但由于政治、经济体制改革还没有完全到位。规划编制和实施中还存在许多问题。如：各级各类规划的功能定位不清；相互关系不明确；各类规划在内容上相互交叉重叠，针对性不强。政府与市场的边界不清；规划编制程序不规范，缺乏衔接协调，决策机制不健全等。在编制“十一五”规划中，必须对规划体制进行进一步的改革。

    一是如何充实规划纲要的内容。国民经济和社会发展五年规划纲要，是国务院根据中央关于制定国民经济和社会发展规划的建议，以全国的经济社会发展为对象编制的规划。在全国的规划体系中处于“龙头”地位。省级规划纲要，对省内的各类规划，也具有这种功能。但要更好地发挥“纲要”的这种作用。在突出战略性、宏观性和政策性的同时，需要进一步充实和深化有关内容。比如，国家的规划纲要，是否可在东中西三大地带的基础上，进一步明确下一级区域的主体功能。明确划定哪些区域属于重点开发区域，哪些区域属于优化整合区域，哪些区域属于自然保护区、生态脆弱地区、水资源严重短缺地区、自然灾害频发地区等。同时，明确规定不同区域发展的基本原则。

    二是如何做好专项规划。目前正在研究投资体制改革方案。投资体制改革后，规划的地位和作用会更突出。国务院领导多次要求，要依据规划决策建设项目。这里的规划主要指特定领域的专项规划。但目前的专项规划，大都达不到作为项目决策依据的深度。这一方面是由于经验不足，另一方面也与工作没有完全做到位有关。要改变专项规划领域过宽、重点不突出、操作性和针对性不强的状况，使专项规划达到可作为项目审批或安排投资依据的深度。同时，也不是什么领域都要编个规划，许多市场机制已发挥配置资源基础性作用，不需要政府干预或决策项目的领域，不一定需要编制规划。只有减少规划的数量，才能集中力量加强确需编制的规划的深度。

    三是如何编制区域规划。区域规划在我国几起几落，其中原因很多。但全面建设小康社会、建立市场经济体制、经济全球化、生态环境变化、人口大流动等新的任务和趋势，要求我们必须把区域规划的编制和实施放在更加突出的位置。许多市场经济国家的规划体系，都是以区域（空间）规划为主体的。在新的体制和发展环境下，如何编制符合中国国情、切实有效的区域规划。并在破除地区封锁。促使“行政区经济”走向区域经济中发挥应有的作用，是一篇值得探讨的大文章。目前许多省市都做了很好的研究，可相互借鉴、共同推动。

    四是如何编制市县规划。在中央、省、市县三级规划中，市县规划应是一个最实、最贴近人民、最具操作性的规划，但目前又是最薄弱的规划。受辖区面积、经济总量、人口规模，以及规划编制人员数量少、素质不高等条件的限制，市县是否有必要像中央和省级一样，搞成一个庞大的规划体系。在一些市县是否可编制一个把经济、城乡、基础设施、土地、生态环境、公共服务等融为一体的规划。我们选择在苏州等6个市县进行市县规划体制改革试点，就是希望这些市县在“十一五”规划编制中，探索建立功能清晰、衔接协调的市县规划体系，把经济社会发展规划、城市规划、土地规划以及其他专项规划之间的关系理清楚。同时，也要在形成民主化、规范化的规划编制程序和决策机制，形成责任义务明确、分类实施的规划实施机制方面进行探索。

    四、关于“十一五”规划工作的总体安排

    “十一五”规划编制工作总的时间安排大体分三个阶段：

    第一阶段是从现在开始到2004年。主要任务是，组织开展重大问题研究，组织开展能源、老工业基地等少数专项规划和区域规划的编制。2004年年底前。形成“十一五”规划基本思路，上报国务院。

    第二阶段是2005年。主要任务是，做好有关调研工作，起草“十一五”规划纲要基本框架，起草专项规划和区域规划草案。在这一阶段，要重点做好征求社会各界意见，以及上下之间、横向之间的规划衔接工作。
第三阶段是2005年中央通过“十一五”规划建议到2006年3月。主要任务是，在国务院统一领导下，具体起草形成“十一五”规划纲要草案，经中央和国务院审定后，提交全国人大审议。同时，要形成有关专项规划草案，报国务院审定发布。这一阶段，要重点做好规划论证工作。今年下半年的主要工作是：

    （一）完成“十五”计划中期评估工作。目前，有关司已在地方、部门评估报告的基础上，形成了“十五”计划纲要中期评估报告初稿。下一步要继续征求意见，进一步修改，完成“十五”计划纲要中期评估报告。对规划和政策的实施效果适时进行评估，是市场经济国家和一些国际组织的普遍做法。在“十五”计划实施两年多的时候，进行一次中期评估，总结实施情况，查找存在问题，并对后两年的实施提出建议是非常必要的，有利于进一步强化“十五”计划纲要行动纲领的地位，避免编制时轰轰烈烈、实施中无声无息，而且，通过评估，也可以查找出规划编制中存在的问题，有利于改进“十一五”规划的编制。在这个意义上，中期评估也可看做是编制下一个五年规划的前期工作。据了解，有些地区已布置开展了中期评估工作，希望继续做好。

    （二）完成《规划编制条例》起草工作。国务院已将《规划编制条例》列入今年二类立法计划。鉴于“十一五”规划编制工作在即，我们拟仍按一类立法计划做好起草工作，争取尽早出台，使“十一五”规划编制工作一开始就纳入法制化轨道。目前，《条例》已形成征求意见稿，正在广泛征求有关方面意见。希望各地计委高度重视这一“立规矩”的工作，及早研究本地区实施的办法。

    （三）做好“十一五”重大课题研究工作。在广泛征求专家意见基础上，我们提出了包括环境分析、总量平衡、经济结构、区域结构、科技教育、改革开放、社会发展、人民生活等8个领域、40个左右的重大课题，形成了“十一五”规划重大问题研究指南，并经委办公会议讨论通过。国家发展改革委的重大课题研究将按三个层次来组织：一是委内组织力量研究，二是直接委托有关单位研究，三是面向社会公开招标研究。目前，前两个方面的课题研究的布置工作已基本结束，下半年主要是对一些课题在开题、中间成果讨论等阶段与各单位进行沟通、交流，使课题成果更有针对性、实用性。面向社会公开招标工作将于近期启动，准备召开新闻通气会。希望各地计委也要结合当地实际，确定一批重点研究课题抓紧研究。

    （该文系朱之鑫同志在国家发展改革委第26期研究班上的讲话，文章有删节）